陈奇星:强化事中事后监管上海自贸试验区的探

  [摘要]强化事中事后监管是当前加快转变政府职能的重要内容,也是上海自贸试验区可复制、可推广至全国的改革试点经验。上海自贸试验区成立一年多来在加强政府事中事后监管等方面进行了有益探索,取得了初步成效,但也存在一些问题。对此,从构建整体意识强、协调性好、监管严密的综合监管机制等五个方面,提出进一步深化上海自贸试验区事中事后监管改革的对策建议,以期为国内其他自贸试验区推进政府事中事后监管改革提供借鉴和参考。

  政府监管覆盖事前、事中与事后监管全过程。事中事后监管,主要是指政府依据法律规定和行政法规的要求,在政府相关职能部门相互协调的基础上,对市场及其市场经营主体的正在进行的或已结束的行为和活动进行整体性、全过程、多方位的监督和管理。其目的在于规范各种市场行为,维护市场基本秩序,创造良好的市场环境。2013年9月27日,国务院在中国政府网全文公布了《中国(上海)自由贸易试验区总体方案》。方案明确了上海自贸试验区五大主要任务,具体而言,列在主要任务第一项的即是加快转变政府职能,改革创新政府管理方式,按照国际化、法治化的要求,积极探索建立与国际高标准投资和贸易规则体系相适应的行政管理体系,推进政府管理由注重事先审批转为注重事中事后监管。

  自2013年9月29日上海自贸区正式挂牌以来,以制度创新为重点,突出与国际通行规则相衔接,按照市场经济和更加开放的要求,探索构建了以政府职能转变为核心的事中事后监管六项基本制度。

  1.建立安全审查制度。2014年7月25号通过的《中国(上海)自由贸易试验区条例》明确提出,上海自贸试验区管委会依法履行国家安全审查和反垄断审查有关职责。在监管方面,建立涉及外资的国家安全审查工作机制。[1]其重点是加强与负面清单管理模式和外商投资备案管理改革相衔接,在外资准入阶段协助国家有关部门进行安全审查的工作机制,目的是防范扩大外资准入和开放后可能产生的风险,起到对外商投资风险的“防火墙”作用。目前,在国家发改委、商务部的指导下,已制定中国(上海)自由贸易试验区外商投资安全审查管理办法,明确外资安全审查的范围、内容、工作机制和程序,为完善全国性的外商投资安全审查制度积累新经验,探索新途径。

  2.建立反垄断审查制度。反垄断审查是上海自贸试验区强化政府事中事后监管的重要举措之一。在自贸试验区层面推进反垄断审查工作,其重点是探索在经营者集中、垄断协议和滥用市场支配地位等方面参与反垄断审查的制度安排。目的在于通过对各类违背市场经济规则的垄断行为实施监管,以维护市场秩序,营造一个有利于公平竞争的环境。目前,在国家发改委、商务部、工商总局的支持下,已制定发布了自贸试验区三个领域反垄断的工作办法,形成了自贸试验区反垄断审查联席会议制度方案。[2]

  3.完善社会信用体系。完善社会信用体系也是上海自贸试验区加强事中事后监管的重要手段。其重点是依托已建成的上海市公共信用信息服务平台,积极推动自贸试验区子平台建设,完善与信用信息、信用产品广泛使用有关的一系列制度,强化企业自律和社会监督,形成“一处失信、处处受限”的社会信用环境。目前,自贸试验区子平台已完成归集查询、异议处理、数据目录管理等功能开发工作,同时探索开展事前诚信承诺、事中评估分类、事后联动奖惩的信用管理模式。[3]

  4.建立企业年度报告公示和经营异常名录制度。重点是与注册资本认缴制等工商登记制度改革相配套,运用市场化、社会化的方式对企业进行监管,落实企业主体责任,强化企业自律和社会监督。企业年检制改为年度报告公示制度后,企业通过市场主体信用信息公示系统向工商部门报送年度报告,并向社会公示,任何单位和个人均可查询。特定企业还须提交会计师事务所出具的年度审计报告。对未按规定期限公示年度报告的企业,工商行政管理机关在市场主体信用信息公示系统上将其载入经营异常名录,提醒其履行年度报告公示义务。同时,配合年报公示,工商部门出台了多个办法,体现了三个变化:监管方式从事前监管转向事中事后监管;责任主体由企业对政府负责转向对社会负责,体现了企业信用的重要性;监管格局从政府单独负责,到社会共治格局。[4]

  5.健全信息共享和综合执法制度。在信息共享方面,重点是建设自贸试验区信息共享和服务平台。目前,平台已汇集税务、口岸、金融等34个部门超过400万条信息数据。同时,出台了《共享平台信息共享管理办法》。在综合执法方面,重点是建立各部门联动执法、协调合作机制。通过建设网上执法办案系统、建设联勤联动协调合作机制,着力解决权责交叉、多头执法问题。[5]目前自贸试验区管委会已承担了城市管理、知识产权、文化等领域19个条线.建立社会力量参与市场监督制度。自贸试验区在加强社会力量参与市场监督方面的工作重点是通过扶持引导、购买服务、制定标准等制度安排,发挥行业协会和专业服务机构在行业准入、认证鉴定、评审评估、标准制定、竞争秩序维护等方面的作用。目前,自贸试验区出台了《促进社会力量参与市场监督的若干意见》。[6]2014年9月29日,由自贸区内各类企业、驻区相关社会力量(包括行业协会、商会、基金会、民办非企业单位、专业服务机构等),依照《中国(上海)自由贸易试验区条例》的有关规定自行发起组成的“社会参与委员会”正式揭牌。这个自治组织也是企业和社会多种力量共同参与自贸试验区建设、参与市场监督的交流沟通平台。[7]

  2014年11月,上海自贸区公布了运行一年来的社会第三方评估报告。报告显示,自贸区在转变政府职能、改革监管方式等方面实施了众多创新举措,是从管制型向服务型政府转型的重大思维方式转变,符合国际通行规则,企业对制度创新和政策措施的综合满意度较高。[8]主要成效如下:

  1.朝向体制比较成熟、制度更加定型的市场监管体系的改革方向稳步迈进。一年多来,上海自贸试验区强化政府事中事后监管,采取各种改革创新举措,推动了现代市场监管体系的建设。主要体现在以下几个方面:一是按照“宽进严管”的总要求,逐步改变以往“重审批轻监管”的现象,初步建成事中事后监管的基本制度,建立并逐步完善覆盖事前、事中与事后等主要环节的全过程市场监管体系;二是按照“社会共治”的模式,通过企业年报制度公示、社会信用体系、社会力量参与市场监督等制度建设,逐步形成政府、企业、社会组织、媒体以及公众等多种主体共同参与的综合性市场监督管理的基本制度框架;三是按照动态监管、分类监管、自律监管以及综合监管等改革理念要求,系统推进市场监管体制机制建设,逐步建立适应全球化浪潮和现代市场经济的“横向到边、纵向到底、关口前移、重心下移”的市场监管模式。

  2.进一步改善了营商环境,激发了市场主体活力。据最新统计,上海自贸试验区成立一年来,新增注册企业11440户,超过原上海保税区20年的注册总量。其中,内资企业9383户,注册资本3329亿元;外商投资企业2057户,合同外资118亿美元。集聚总部经济企业258家,其中亚太营运商22家。[9]对外投资呈现加速发展趋势,已办结107个对外投资项目备案,中方对外投资总额累计23亿美元。金融机构也是纷至沓来,目前94家有金融牌照的机构和一大批金融服务企业落户上海自贸区,上海国际能源交易中心、上海国际黄金交易中心等一批面向国际的要素市场平台在自贸试验区成立运营。此外,通过推进贸易监管制度创新, 海关“先进区、后报关”制度实施后,货物进入区内仓库时间平均缩短2至3天,企业物流成本降低10%左右。[10]然而,市场监管改革创新所带来的高效、便捷、公开、透明等——这些是一个好的营商环境的基本要素——是重要的变量,这是不争的事实。

  3.形成了一批可复制、可推广的制度创新成果。上海自贸试验区成立一年多来,上海市和有关部门以简政放权、放管结合的制度创新为核心,加快政府职能转变,探索体制机制创新,在建立以负面清单管理为核心的外商投资管理制度、以贸易便利化为重点的贸易监管制度、以资本项目可兑换和金融服务业开放为目标的金融创新制度、以政府职能转变为核心的事中事后监管制度等方面,形成了一批可复制、可推广的改革创新成果。其中,事中事后监管措施包括社会信用体系、信息共享和综合执法制度、企业年度报告公示和经营异常名录制度、社会力量参与市场监督制度,以及各部门的专业监管制度等。[11]

  上海自贸试验区成立一年多来,取得了初步成效。但这种探索是初步的,现实中还存在着一些问题,主要表现在:一是在企业诚信监管和加强部门间的协同机制等方面仍有提高、改进的空间;二是监管信息共享平台及综合监管体制需进一步健全和优化;三是综合监管与专业监管尚未有机结合,监管效能有待提高,尤其是监管执法人员仍不同程度存在知识结构不匹配、心理不适应等问题;四是监管资源配置上存在较为明显的“信息不对称”等问题,如在一些专业性较强的监管领域(譬如医疗器材监管),监管主体和监管对象之间的知识、信息、专业不对称问题一定程度上制约着监管水平提升。五是社会力量参与市场监督制度有待完善,尤其是行业协会的参与有待进一步推进。[12]针对存在问题,“十三五”期间,上海自贸试验区进一步强化事中事后监管可从以下方面着手:

  1.构建整体意识强、协调性好、监管严密的综合监管机制。首先是科学界定自贸试验区各监管部门之间的职责界限,不重叠,不交叉。政府对市场的监管是法律赋予政府的职责,应以法律法规的授权为依据,依法分工,依法行政。同时,建立跨部门之间协调联动机制,协调好各监管部门的工作,使之既各司其职,又实行联动,形成协同效应。

  其次是构建监管信息共享机制。尤其是进一步强化监管信息共享平台建设,避免各部门相同信息库的重复建设,实现自贸试验区海关、检验检疫、海事、金融、工商、质监、税务、环境保护、安全生产监管等部门监管信息的互通、交换和共享,加强部门间的协同监管与合力,为优化监管流程、提供高效便捷服务、加强事中事后监管提供信息支撑。

  再次是科学配置市场监管资源。通过从时间上、空间上、重心上优化监管资源和执法队伍的配置。尤其是依托GPS、电子监控、电子追踪技术、联合执法机制、区域性的监管信息共享机制以及跨区沟通协调机制等手段,加强跨区域、跨部门联合监管平台建设,消除监管空白,形成监管合力,提升监管部门无缝隙监管的能力和水平。

  2.注重监管和服务的有机结合,创新监管方式和手段。应加大自贸试验区监管部门在事中事后监管环节的监管责任边界和公共服务综合配套研究。坚持监管与服务的统一,正确处理履行监管职责与服务发展的关系,政府主要是通过法规、规划、政策、标准等制定和实施,加强市场活动监管。同时,要为企业发展提供良好的服务,创造良好的市场环境,市场监管不应“缺位、错位和越位”。

  其次是创新监管方式和手段。具体可从以下方面着手:一是完善和推广网格化监管模式,健全网格化监管执法的运行工作制度,推进精细化监管、网格化执法,实行专业分工、协同配合、相互衔接,确保监管范围全覆盖、监管责任无盲区。二是引入诚信管理,实施分类监管。自贸试验区监管部门应构建以企业诚信为基础的监管机制,注重建立监管诚信档案,利用信用记录实施联合惩戒。并依据监管对象的信用情况、日常经营活动情况、违法情况、风险能力等,将监管对象分为不同类别,建立相应的激励机制、预警机制、惩戒机制和淘汰机制。

  再次,推行监管的国际一体化,加强国际和地区间的监管互认与合作。在自贸试验区业务性和技术性色彩较浓厚的监管领域,运用国际通行标准,推行监管的国际一体化,并做好相关领域采用国际监管标准的风险评估工作。同时,加强监管的国际和地区间合作,适时启动和完善“监管互认机制”。在操作中,监管互认机制运行必须做好以下几个方面:(1)数据交换,即对进出口货物或入境货物进行数据交换;(2)工作协调,这可以通过联系会议制度来实现;(3)电子定位,这可以借助于GPS全程定位技术来实现;(4)结果互认,互相认可对方的监管结果;(5)执法互动,这是指在发现产品质量等问题之后在执法环节紧密合作。

  3.持续跟踪监管活动的效果与影响,加强监管影响评估的制度建设。具体路径有:一是建章立制,设定相对明确的监管质量标准,为评估工作确立相对清晰、客观的尺度;并由自贸试验区专门机构负责“监管效果与影响评估”,推动评估工作走向制度化和常规化。二是进一步推动第三方评估机构参与对重大监管措施的影响与效果进行系统科学评估,由传统的经验判断型向现代化的科学评估型转变,实现监管领域不断向高端延伸。三是科学运用“日落条款”,为重大监管政策、标准或制度等设定退出机制。主要目的有三点:①为相应规则设置制度化的退出机制,避免失效的监管规则超期服役;②迫使相关部门定期对其监管活动、监管规则及其结果进行系统评估;③为相关部门在相关条文终止效力之前营造一个缓冲期,以便先行准备相关的配套措施。

  4. 进一步加强社会共治,提升监管中的社会参与水平。可从以下方面着手:一是发挥行业协会商会的自律作用。推动行业协会商会建立健全行业经营自律规范、自律公约和职业道德准则,规范会员行为,推动企业履行社会责任。二是发挥市场专业化服务组织的监督作用。支持会计师事务所、税务师事务所、律师事务所、资产评估机构等依法对企业财务、纳税情况、资本验资、交易行为等真实性合法性进行鉴证。同时,完善政府购买社会服务机制,对社会组织监管绩效进行考核评估并给予相应的经济支持。尤其是在进出口商品检验采信、食品安全检验检测等技术领域加大政府购买服务力度,发挥专业服务机构的作用和优势,建立健全市场专业化服务机构监管制度。三是发挥公众和舆论的监督作用。健全公众参与监督的激励机制,完善有奖举报制度,依法为举报人保密。强化舆论监督,曝光典型案件,震慑违法犯罪行为,提高公众认知和防范能力。[13]对群众举报投诉、新闻媒体反映的问题,自贸试验区监管部门要认真调查核实,及时依法作出处理,并向社会公布处理结果。

  5.加强监管执法队伍建设, 提升综合素养和整体履职能力。推进自贸试验区综合监管体制改革,强化事中事后监管的关键在于加强监管执法队伍建设, 尤其是要理顺综合监管与专业监管的关系,当务之急是稳妥有序推进自贸区监管执法队伍的重新整合与综合素养提升。为此,必须有针对性地加强执法监管人员的专业培训和法治素养培训,更新知识结构。同时,引入竞争机制和完善待遇、选拔任用等激励保障制度,强化业务考核,提升执法监管人员的积极性、综合素养和执行力,促进综合性与专业性互补,进一步增强综合监管和整体履职能力,以适应改革开放新形势下进一步强化自贸试验区事中事后监管的需要。

  [1]王志彦. 国家发改委:在简政放权同时完善事中事后监管,自贸区将建外资安全审查机制[N].解放日报,2014-08-31.

  [2][3]上海市新闻办.市政府新闻发布会通报自贸试验区运行一年以来的情况[EB/OL]. ,2014-09-26.

  [5][6]中国(上海)自由贸易试验区管委.中国(上海)自由贸易试验区改革与创新. [R] 2015-01-20.

  [7]胥会云. 自贸区成立社会参与委员会,强化事中事后监管[EB/OL].

  [8]是冬冬.上海自贸区第三方评估报告出炉[N].东方早报,2014-11-15.

  [9]项颖知.自贸区首登年度统计公报:27项制度创新现成果[N].文汇报,2015-03-01.

  [10]吴凯,李治国.上海自贸区成立一年来——四大制度创新取得显著成果[N].经济日报,2014-11-10.

  [11]国务院印发通知全面部署:上海自贸试验区28项改革全国推广. 中国(上海)自由贸易试验区,2015-02-13.

  [12]沈开艳等.上海浦东经济发展报告(2015) 自贸试验区溢出效应与制度创新[M].北京:社会科学文献出版社,2015.35.

  [13]国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见.国发〔2014〕20号,2014-06-04.

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